Straße und Recht

Quelle: eigene Darstellung (entnommen aus der amtlichen Fassung der StVO und dem Verkehrszeichenkatalog der BASt)

Die Förderung von Carsharing im öffentlichen Raum nach der StVO-Novelle 2020 - ein Update

5. Dezember 2020 - Marius Möller

Am 28. April 2020 sind durch die vierundfünfzigste Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften die rechtlichen Grundlagen für die Förderung von Carsharing im öffentlichen Verkehrsraum verbessert worden.

Was das für die Praxis, insbesondere mit Blick auf Umsetzung des Carsharinggesetzes (CsgG) bedeutet, können Sie In meinem Gastbeitrag auf der Website Zukunft-Mobilität nachlesen.

Mittlerweile sind bereits sieben Monate seit dem Inkrafttreten StVO-Novelle vergangen. Nicht zuletzt aufgrund eines Formfehlers durch die Nichtbeachtung des Zitiergebots, der zur einer Unwirksamkeit der Änderungen im Bereich der neuen Bußgeldbestimmungen führte, wurde die StVO-Novelle scharf kritisiert. Doch auch im Hinblick auf den Lückenschluss bei der Förderung von Carsharing wurde noch vor Inkrafttreten der StVO-Novelle im Rahmen des Bundesratsbeschlusses, durch den schließlich die Zustimmung zur vorgelegten StVO-Novelle erfolgte, erste Kritik geäußert: 

"Der Bundesrat erachtet jedoch die Schaffung weiterer Rechtsgrundlagen zur Umsetzung dieser Regelungen als erforderlich. Bisher wird nur die Art und Weise der Gestaltung der Kennzeichnung aufgegriffen. Der Bundesrat fordert die Bundesregierung daher auf, in einer Rechtsverordnung unverzüglich die Einzelheiten der in einem vorgelagerten Verfahren zu erfolgenden Prüfung festzulegen, ob es sich um ein bevorrechtigtes Fahrzeug eines Carsharinganbieters im Sinne von § 2 Carsharinggesetz handelt."

Der Bundesrat führt in der Begründung zu seiner Entschließung aus, dass die Umsetzung von § 4 Abs. 2 CsgG nur unvollständig erfolge. Zwar werde die Kennzeichnung des Carsharingfahrzeug durch eine Plakette geregelt. Allerdings fehle es an den entsprechenden Bestimmungen, die die Voraussetzungen zur Inanspruchnahme der damit Bevorrechtigungen festlegen. So sei auch mit einem Verweis auf die 35. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchV) nur die Art und Weise der Kennzeichnung sowie die Ausgabe der Plakette geregelt. Darüber hinaus sei jedoch vor Ausgabe der Plakette eine Prüfung der materiellen Anforderungen erforderlich, um festzustellen, ob es sich um ein Carsharingfahrzeug bzw. Carsharinganbieter handle. Als Beispiele werden unter anderem die Prüfung und Vorlage der Rahmenvereinbarung nach § 2 CsgG sowie Zulassungspapiere genannt.

Fehlende Zuständigkeitsregelung - Anpassung der VwV-StVO

Bisher ist keine bundesweite Regelung hinsichtlich des Verfahrens zur Beantragung und Erteilung einer Plakette für Carsharingfahrzeuge ergangen. Es ist daher davon auszugehen, dass in der Praxis entweder eine entsprechende Erlassregelung durch die obersten Straßenverkehrsbehörden der Länder getroffen wurde, oder bisher noch keine Plaketten ausgestellt werden. In Baden-Württemberg wurden in einem Erlass (in anonymisierter Fassung veröffentlicht auf aktivmobil-bw.de) einige erläuternde Hinweise zur Zuständigkeit gegeben: 

Da die Kennzeichnung von Carsharingfahrzeugen in der StVO verankert worden sei und es insofern um die Durchführung beziehungsweise den Vollzug straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften gehe, seien sachlich die Straßenverkehrsbehörden der Länder zuständig (§ 44 Absatz 1 Satz 1 StVO). Örtlich zuständig sei die Behörde, in deren Bezirk das Unternehmen betrieben wird (entsprechend  nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetz des Landes (LVwVfG).

Diese Argumentation vermag nicht vollends zu überzeugen: Denn in § 39 Abs. 11 S. 2 StVO wird lediglich klargestellt, dass mit Carsharingfahrzeugen (im Sinne der StVO), Fahrzeuge im Sinne der  §§ 2 Nr. 1 sowie 4 Abs. 1 und 2 CsgG gemeint sind, in denen die Plakette angebracht ist. Auch § 45 Abs. 1h StVO hilft in diesem Zusammenhang nicht weiter: Dort ist lediglich die Befugnis geregelt, Parkflächenreservierungen für Carsharingfahrzeuge anordnen zu können. Insoweit bleibt abzuwarten, ob die Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO) analog zu der Erteilung von Bewohnerparkausweisen (VwV-StVO zu § 45 Abs. 1 bis 1e, Nr. X) angepasst wird. Dort ist unter Nr. 8 explizit geregelt, dass der Bewohnerparkausweis von der zuständigen Straßenverkehrsbehörde unter Verwendung eines im Verkehrsblatt veröffentlichten Musters erteilt wird.

Im Erlass des baden-württembergischen Ministeriums für Verkehr wird jedoch konkretisiert, durch welche Unterlagen im Verfahren zur Erteilung der Carsharing-Plakette das Erfüllen der Voraussetzungen von § 2 Abs. 1 Nr. 1 CsgG glaubhaft gemacht werden könnte. Demnach sind folgende Unterlagen geeignet:

  • Nachweis der Haltereigenschaft des Carsharingunternehmens durch Vorlage der Zulassungsbescheinigung Teil I
  • Vorlage der Vertragsbedingungen und der Allgemeinen Geschäftsbedingungen

Hierdurch werde nachgewiesen, dass das betreffende Kraftfahrzeug einer unbestimmten Anzahl von Fahrern und Fahrerinnen auf der Grundlage einer Rahmenvereinbarung und einem die Energiekosten mit einschließenden Zeit- oder Kilometertarif oder Mischformen solcher Tarife angeboten werde und selbstständig reserviert und genutzt werden könne. Denkbar sei auch die Vorlage von sonstigen Unterlagen, die zum Nachweis dieser Voraussetzungen geeignet sind. Es sei geplant, diese Anforderungen künftig auch in die VwV-StVO aufzunehmen.

Schließlich fehlt es noch an dieser erforderlichen Anpassung der VwV-StVO durch die eine Regelung des Verfahrens erfolgen könnte. Jedenfalls ist hier ein grober Zeitrahmen absehbar, wann die notwendigen Änderungen vorgenommen werden: So äußerte sich der Bundesrat erst kürzlich in seinem Beschluss vom 6. November 2020 dahingehend, dass eine Anpassung der VwV-StVO im Anschluss an die Verkündung einer Zweiten Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrs-Ordnung vorgesehen ist. Wann dies jedoch konkret erfolgen wird, bleibt weiterhin unklar. In Artikel 2 der genannten Verordnung heißt es lediglich "Diese Verordnung tritt am Tag nach der Verkündung in Kraft." Vor dem Hintergrund des umfangreichen Anpassungsbedarfs im Zusammenhang mit der StVO-Novelle aus dem April 2020 (Carsharing, neue Verkehrszeichen sowie eine Anpassung der Regelungen im Bereich Großraum- und Schwertransporte) wird die überarbeitete VwV-StVO nicht vor Frühjahr 2021 zu erwarten sein.

Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für stationsbasiertes Carsharing - 
Sachstand in Hessen

Schon vor der StVO-Novelle im April 2020 wurde es den Städten und Gemeinden durch § 5 CsgG ermöglicht, geeignete Flächen einer Ortsdurchfahrt im Zuge einer Bundesstraße zum Zwecke der Nutzung als Stellflächen für stationsbasierte Carsharingfahrzeuge zu bestimmen. Dazu wird einem bestimmten Carsharinganbieter eine Sondernutzungserlaubnis erteilt, damit dieser einen festen Stellplatz für sein Carsharingfahrzeug im öffentlichen Straßenraum nutzen kann. Da das Straßenrecht jedoch der konkurrierenden Gesetzgebung unterliegt, hat der Bund mit dem Bundesfernstraßengesetz (FStrG) lediglich eine auf die Bundesfernstraßen (Bundesautobahnen und Bundesstraßen) beschränkte Gesetzgebungskompetenz. 

Vor diesem Hintergrund haben einige Bundesländer in Anlehnung an das Carsharinggesetz eigene Regelungen getroffen, um in Anlehnung an § 5 CsgG die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für stationsbasiertes Carsharing auch an Landes-, Kreis- und Gemeindestraßen ermöglichen zu können. Dies erfolgte meist durch die Ergänzung eines weiteren Paragraphen (§ meist § 18a des Landesstraßengesetzes). Während z. B. in Bayern, Bayern, Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen, Sachsen und Thüringen schon vor der StVO-Novelle eine Anpassung der Landesstraßengesetze erfolgte, fehlt es in Hessen noch immer an einer entsprechenden Regelung. Bisher wurde lediglich die Zuständigkeit für die Ausführung des Carsharinggesetzes durch die Einfügung des § 35 Abs. 4 HStrG auf die hessischen Gemeindevorstände bzw. Magistrate übertragen.

Im hessischen Landtag hat in der Sitzung vom 10. November 2020 jüngst die FDP-Fraktion einen Gesetzesentwurf zur Förderung des stationsbasierten Carsharings eingebracht (Drucksache 20/3899). Dieser sieht im Wesentlichen ebenfalls eine Änderung des Hessischen Straßengesetzes (HStrG) vor: Durch das Einfügen eines zusätzlichen Paragraphen soll es hessischen Kommunen ermöglicht werden, Flächen auf öffentlichen Straßen befristet im Rahmen eines Auswahlverfahrens an Carsharing-Anbieter zu vergeben, die sie für stationsbasiertes Carsharing nutzen.

In der Begründung wird erläutert, dass ein zweistufiges Verfahren zur Erteilung der Sondernutzung vorgesehen ist: In einem ersten Schritt ist eine Bestimmung geeigneter Flächen durch die Kommune vorgesehen. Dabei könne es sich um Flächen auf öffentlichen Straßen handeln, über die die jeweilige Gemeinde alleine oder mit Zustimmung der Straßenbaubehörde disponieren kann. In einem zweiten Schritt habe dann die Auswahl eines Unternehmens im Wege eines diskriminierungsfreien und transparenten Auswahlverfahrens zu erfolgen. Eine abweichende Regelung durch (Sondernutzungs-)Satzung ist ausgeschlossen. Hinsichtlich der Befristung der Sondernutzung und der zu berücksichtigenden Belange (Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, öffentlicher Personennahverkehr) orientiert sich der Entwurf an den entsprechenden Regelungen des CsgG. Unter anderem erfolgt eine Verweisung die Begriffsbestimmungen des § 2 CsgG (Carsharingfahrzeug, Carsharinganbieter, stationsbasiertes und stationsunabhängiges Carsharing). Hervorzuheben ist, dass der Gesetzesentwurf explizit keinen Widerrufsvorbehalt für die Sondernutzungserlaubnis vorsieht. Begründet wird dies damit, eine widerruflich erteilte Erlaubnis auf mögliche Anbieter eine abschreckende Wirkung hätte.

In der darauffolgenden Debatte wies der hessische Verkehrsminister, Tarek al-Wasir, direkt darauf hin, dass auch die hessische Landesregierung  in den letzten Monaten einen entsprechenden Gesetzesentwurf zur Förderung von Carsharing im öffentlichen Raum erarbeitet habe. Dieser sehe ebenfalls eine Ergänzung des HStrG um einen § 16a vor. In Anlehnung an das CsgG soll dadurch die Möglichkeit für Städte und Gemeinden geschaffen werden, Flächen an Ortsdurchfahrten im Zuge einer Landes- oder Kreisstraße sowie Flächen an einer Gemeindestraße im Wege der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für Carsharinganbieter zur Verfügung zu stellen. Allerdings befinde sich der Gesetzesentwurf noch in der rechtsförmlichen Prüfung, sodass die Einbringung in den Landtag gewissermaßen unmittelbar bevorstehe. 

Al-Wasir kündigte an, dass der Gesetzesentwurf ohne Verweisungen auf das Carsharinggesetz des Bundes auskomme und auch Änderungen straßenrechtlicher Gesetze und Verordnungen beinhalte, die im Zusammenhang mit der Überführung der Verwaltung der Bundesautobahnen an den Bund stehen. 

Sodann wurde der Gesetzentwurf der FDP-Fraktion zur Vorbereitung der zweiten Lesung an den Ausschuss für Wirtschaft, Energie, Verkehr und Wohnen überwiesen. Der Ausschuss für Wirtschaft, Verkehr, Energie und Wohnen hat daraufhin in seiner 25. Sitzung am 25. November 2020, beschlossen, dass die Durchführung einer Anhörung zu dem Gesetzentwurf beabsichtigt ist. Ein Termin soll festgelegt werden, wenn der Gesetzentwurf der Landesregierung vorliegt. Insoweit bleibt abzuwarten, wann die entsprechende Anhörung und Beratung der Gesetzesentwürfe zur Änderung des HStrG durchführt wird.

Die Regelungen der unterschiedlichen Landesstraßengesetze im Vergleich

Sicherlich werden in die bereits vollzogenen Änderungen von Landesstraßengesetzen in den anderen Bundesländern auch Einfluss auf den Entwurf zur Ausgestaltung eines zukünftigen § 16a HStrG haben. Aus diesem Grund soll hier ein kurzer Überblick über die Entwicklungen in den anderen Bundesländern gegeben werden:

Baden-Württemberg, Bayern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Sachsen und Thüringen

In diesen Bundesländern erfolgte eine Anpassung der Landesstraßengesetze durch die Einfügung eines zusätzlichen Paragraphen (§ 16a StrG BW, Art. 18a BayStrWG, § 18a NStrG, § 18a StrWG NRW, § 42a LStrG RLP, § 18a SächsStrG und § 18a ThürStrG). Unter anderem sind dort die Ermächtigung zur Erteilung der Sondernutzungserlaubnis auf Straßen im Geltungsbereich des jeweiligen Straßengesetzes und die Ausgestaltung des Verfahrens geregelt. Dabei kommt es mitunter zu Abweichungen zu den Regelungen im CsgG. Teilweise wird sich wiederum an den Begriffsbestimmungen im CsgG bedient oder es wird auf entsprechende Paragraphen im CsgG verwiesen (so z. B. in § 16a StrG BW, Art. 18a BayStrWG und § 18a StrWG NRW). Dies führt einerseits dazu, dass die Kriterien, die bei der Erteilung einer Sondernutzung für Carsharing auf Bundesstraßen nach dem CsgG gelten, verwaschen werden. Zudem ist davon auszugehen, dass sich keine bundeseinheitliche Erteilungspraxis in den Bundesländern und in der Rechtsprechung etablieren wird. Anderseits können die jeweiligen Bundesländer dadurch in bestimmten Punkten von den strengen Anforderungen des CsgG abweichen und eigene Anforderungen an das Verfahren und die Erlaubnisnehmer stellen, die auch den örtlichen Gegebenheiten und den Bedürfnissen der jeweiligen Kommunen gerecht werden.

Bremen

In Bremen hat man sich insoweit für einen Sonderweg entschieden, indem statt einer Anpassung des Bremischen Landesstraßengesetzes (BremLStrG) ein eigenes Gesetz, das Bremische Landes-Carsharinggesetz (BremLCsgG), geschaffen wurde. In fünf Paragraphen (+ Anlage) sind das Verfahren und die Voraussetzungen für das Erteilen einer Sondernutzungserlaubnis für öffentlichee Straßen in der Straßenbaulast der Gemeinden zum Zwecke des Carsharing umfassend geregelt. Der wesentliche Vorteil eines eigenen Gesetzes liegt, gegenüber der Anpassung eines bestehenden Landesstraßengesetzes, in den dadurch entstehenden Möglichkeiten, das Verfahren und die Voraussetzungen deutlich detaillierter und umfassender regeln zu können. Darüber hinaus müssen sich die neu geschaffenen Regelungen nicht am Maßstab der bereits etablierten Rechtsprechung zum jeweiligen Landesstraßengesetz messen lassen. Dies betrifft insbesondere die Berücksichtigung von nicht-straßenbezogenen Belangen bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen.

Berlin, Hamburg, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein

Spezielle Regelungen zur Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen sind in diesen Bundesländern bisher nicht vorhanden. 
In Sachsen-Anhalt wurde zumindest in 2017 kein Änderungsbedarf an Landesgesetzen aufgrund der Regelungen des Carsharinggesetzes gesehen. Anscheinend wird davon ausgegangen, dass mit dem bestehenden § 18 StrG zur (allgemeinen) Sondernutzung eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Einrichtung stationsbasierter Carsharingparkplätze auf kommunalen Straßen gegeben ist. Je nach Ausgestaltung der landesrechtlichen Norm und der dazu ergangenen Rechtssprechung könnten diese Annahme auch auf die Situation in den anderen Bundesländern zutreffen (vgl. dazu ausführlicher Braun in: Müller-Wrede - KonzVgV : einschließlich VergStatVO und Sonderregelungen, Kommentar, 685 ff., Köln 2019, auch online).

Der Berliner Senat plant nicht zuletzt aufgrund des massiven Anstiegs von Sharing-Angeboten im öffentlichen Straßenraum (Bikesharing, E-Scooter, Carsharing), einen neuen § 11a im Berliner Straßengesetz zu ergänzen, der Bestimmungen für das „gewerbliche Anbieten von Mietfahrzeugen“ enthalten soll (vgl. Berliner Kurier). Dadurch könnte auch die Erteilung einer Sondernutzung für Carsharingstellplätze geregelt werden. Die Vergabe erfolgt im Rahmen eines Verfahrens, in dem auch die Ziele des Berliner Mobilitätsgesetzes berücksichtigt sein werden.